从1906年开始，清政府就对地方的铁路建设做了一个调研。调研后，就发现了几个问题，一个是全国铁路的规划混乱，各省乱修，有的是宽轨，有的是窄轨，这就没法接轨；另外可能会产生社会风险和金融风险——你融到资了，最后你不修，就没法偿还利息。
基于这种状况，1906年清政府就颁布了一个统筹全国铁路的文件。大概思路是，将来的主要干线收归国有，由国家主办，不太影响全局的这种支线，交给民间办。这些支线用小轨、窄轨也没问题。铁路规划的问题好解决，但融资的风险在这时候仍然没有解决，后来就继续调研。
等到1911年5月，盛宣怀(当时负责邮传部)的部下慢慢地就对铁路的修筑形成了一种新的思路。他提出了一个把铁路干线明明白白收归国有的办法：用路权抵押，向外国借钱，向四国银行团借钱。这个时候资本主义在全球的发展已经达到资本过剩的状态，国际资本很雄厚，再加上中国政治改革推动之后，中国的国际信誉也在提升，向外国人借钱并不是很难。