1946年11月15日，国民大会在南京开幕，国民党宣传多年的制定宪法、实行宪政、“还政于民”等总算进入了既定程序。国民政府最终公布的国大代表名单为1745人，最终到会代表为1701人。虽然为了对外显示统一，国大开幕时决定保留中共和民盟代表的名额，但中共代表190人和民盟代表80人（不包括民社党代表）自始至终未出席国大，原定分配给中共的地区代表250人和由中共提名的无党派代表17人由国民党包办提名，从而确保了国民党及其控制的代表在国大的绝对人数优势。民盟未参加国大，使国大并不具备国民党本来所期待的包容除中共之外所有党派的广泛代表性，而且造成了中间党派的分裂，不利于国民党争取中间势力，而没有中间势力的全面支持，至少国民党在城市的统治基础就是不稳固的。不过对于国大而言，最重要的缺席者是中共。中共有自己的武装，占据着广大的地区，拥有众多的人口，这部分地区和人口不能纳入所谓“宪政”框架，则这样的“宪政”势必是残缺不全的。换句话说，以当时中国的现实，一个没有中共参加的国大，根本就没有多少实际的意义。更何况，中共的力量仍在继续上升之中，国民党实无以武力解决中共问题的必然把握，而其一党包办国大的事实，却给了中共反对国民党的政治动员以宣传口实，即称其为“伪”国大，并因中共力量的成长及胜利，而由宣传的“伪”成为事实的“伪”。